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Silencio Administrativo en Materia Tributaria – Alvaro García Casafranca

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Alvaro García Casafranca

Abogado egresado de la  Universidad Santa María (2000). Maestría en Gerencia Tributaria de la Empresa, Graduado con Honores de la Universidad Metropolitana (2006). Curso de Especialización en Derecho Tributario de la Universidad de Salamanca (2007). Diplomado de Derecho de Hidrocarburos de la Universidad Monteávila (2009). Miembro de la Asociación Venezolana de Derecho Tributario. Socio Fundador de García Casafranca & D’alfonzo.

  1. Planteamiento del Problema:

El 24 de mayo de 2007, la Contraloría General de la República, mediante oficio N° 01-00-000312 de fecha 22 de ese mismo mes y año, dio respuesta al Oficio N° DGSJ/2006/7469 del 11 de noviembre de 2006, mediante el cual la Gerencia General de Servicio Jurídicos del SENIAT solicitaba la colaboración del ente Contralor “a los fines de superar la (…) problemática que presenta la División de Recursos Administrativos, Aduaneros y Tributarios de esa Gerencia, con respecto a una gran cantidad de expedientes relacionados con recursos jerárquicos (…) correspondientes a los ejercicios fiscales 1995 a 2001, y que a la fecha, dicha Unidad no ha resuelto produciéndose en consecuencia, el silencio administrativo negativo(…)”. En estos términos contextualiza la Contraloría la solicitud presentada por la Administración Tributaria, sugiriendo que el interés principal de la Gerencia General de Servicios Jurídicos era la estructuración de un argumento jurídico en torno a la figura del silencio administrativo, que justificará desembarazarse de la responsabilidad de resolver los numerosos recursos jerárquicos que estaban bajo su conocimiento, sin que ello significase la renuncia al derecho de cobro de las acreencias tributarias plasmadas en los actos administrativos controvertidos.

Es así como, “apegados al principio de colaboración que rige entre los distintos órganos que ejercen el Poder Público”, la Contraloría presentó su opinión, “sin carácter vinculante”, estableciendo un criterio que diferencia entre el Silencio Administrativo en materia administrativa general y en materia tributaria, concluyendo que para este último caso, el efecto negativo establecido en el Código Orgánico Tributario debe entenderse como una manifestación de voluntad de la Administración reconocida expresamente por el legislador, y que debe ser impugnada oportunamente por los sujetos pasivos, so pena de otorgar firmeza y ejecutoriedad al acto recurrido en jerárquico.

La fundamentación de la Contraloría partió de la exigencia de agotamiento de la vía administrativa como requisito de admisibilidad de los recursos contenciosos administrativos, a tenor de lo dispuesto en el artículo 134 de la derogada Ley de la Corte Suprema de Justicia. Al respecto sostuvo la Contraloría lo siguiente:

La interpretación del sentido y alcance del silencio administrativo como garantía de los administrados, previsto en el transcrito artículo 134 fue desarrollada en Venezuela a través de la jurisprudencia contencioso administrativa, en este sentido la extinta Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa sostuvo que respecto del contencioso administrativo general el silencio administrativo opera como un beneficio procesal para el administrado y no como una obligación o carga que le pueda hacer perder su derecho de recurrir contra acto administrativo que cause estado, o que pueda tener el efecto de hacer precluir la posibilidad de una decisión administrativa vencidos los lapsos establecidos por las normas para la resolución de los recursos administrativos ejercidos oportunamente.

Este criterio general expresado por la extinta Corte Suprema de Justicia tiene sentido y valor si consideramos que el agotamiento de la vía administrativa conforme a dicha ley, era un requisito procesal de admisibilidad del recurso contencioso administrativo contra acto administrativo de efectos particulares (…). En consecuencia, la admisibilidad del recurso jurisdicción estaba supeditada, entre otras cosas, a la existencia de un acto administrativo que “causará estado”, es decir, un pronunciamiento definitivo de la Administración, por lo tanto, con lo previsto en el artículo 134, se impuso a la autoridad administrativa el deber de decidir el recurso jerárquico (…).

De manera que esta disposición fue prevista como una solución legal contra la inacción de la administración cuando intentado un recurso administrativo éste no era decidido, generándose la consecuente indefensión del administrado quien estaba imposibilidad de acudir a la vía judicial por no cubrir uno de los requisitos indispensables para la admisibilidad del recurso jurisdiccional, (circunstancia que no se produce en materia tributaria como explicaremos más adelante) y con esta previsión se le permitía el acceso a la vía judicial en ausencia de acto expreso que pusiera fin a la vía administrativa.

El artículo 134 en comentario, se presenta como una excepción al principio de que el recurso contencioso procede sólo contra el acto administrativo que agote la vía administrativa. No obstante, el silencio administrativo allí previsto no tenía atribuido efectos positivos o negativos, no se producía un acto presunto en cualquiera de esos sentidos, pues dicha ficción sólo le permitía al interesado intentar el recurso contencioso administrativo contra el acto original recurrido en sede administrativa y cuyo recurso no fue resuelto. Este beneficio abría al particular la posibilidad de acudir  la vía judicial, más no lo obligaba a recurrir, por ello no se eximía a la Administración de su deber de decidir. (Negritas nuestras)

Más adelante, luego de realizar una revisión y análisis de diversas normas, especialmente del Código Orgánico Tributario, concluye el consultado:

Por su parte, el Código Orgánico Tributario de 1994 aplicable a los casos a que se refiere la consulta, en su artículo 111 establece como principio general la obligación de la Administración Tributaria de dictar Resolución en toda petición planteada por los interesados dentro de los treinta (30) días siguientes a su presentación, y precisa que vencido el plazo sin que se dicte resolución los interesados pueden optar por conceptuar que hubo una decisión denegatoria y ejercer las acciones que correspondan.

Esta premisa general en materia tributaria es desarrollada con mayor precisión en el artículo 177 del Código donde se dispone con absoluta claridad que una vez vencido el lapso para decidir el recurso sin que hubiere decisión, el recurso se entenderá denegado. (…) Por tanto, de este silencio deriva una manifestación implícita de la voluntad de la Administración, que puede ser objeto de recurso contencioso administrativo tributario.

Ciertamente, en virtud de lo establecido en el artículo 185 del Código en comentario, el recurso contencioso tributario procede contra los mismos actos de efectos particulares que pueden ser objeto de impugnación mediante el recurso jerárquico, sin necesidad del ejercicio previo de dicho recurso; y contra esos mismos actos de efectos particulares cuando habiendo mediado recurso jerárquico éste hubiese sido denegado tácitamente.

(…)

En el caso que nos ocupa la Administración Tributaria conforme a lo dispuesto en artículo 170 del Código Orgánico Tributario vigente para la época, disponía de un lapso de cuatro (4) meses para decidir los recursos jerárquicos interpuestos contra los actos que contenían las obligaciones tributarias, sin que durante el lapso en cuestión se produjera resolución expresa, razón por la cual debe entenderse, tal como lo señala de manera clara el consultante, que operó el silencio administrativo negativo, en cuyo caso, el administrado o contribuyente se encontraba legitimado de acudir a la vía judicial dentro del lapso de veinticinco (25) días hábiles a partir del vencimiento del lapso para decidir, por considerar que hubo una respuesta negativa (denegatoria tácita), ya que si bien es cierto el silencio administrativo no fue concebido como un beneficio para la Administración tributaria, no es menos cierto que esta figura opera como una ficción legal que le permitía entender por imperio de la Ley que su recurso fue denegado y a partir de ese momento, comenzaba a correr el lapso para la interposición del recurso contencioso tributario contra dicha resolución definitiva tácita. (Negritas nuestras)

Hasta este punto, la posición de la Contraloría pudo quedar en un simple pronunciamiento anecdótico, partiendo de la premisa de que su contenido expresa una opinión jurídica no vinculante para la Administración Tributaria, tal como se reconoce en los primeros párrafos del mismo instrumento. Sin embargo, el tema no quedó ahí y el SENIAT, a través de sus diversas dependencias, comenzó una campaña con miras a la recaudación de los tributos, intereses y sanciones contenidos en actos que habían sido oportunamente recurridos en jerárquico, pero que no fueron resueltos por la Gerencia General de Servicios Jurídicos. Lógicamente se presentaron controversias cuando las Divisiones de Recaudación de las distintas Gerencias Regionales de Tributos Internos comenzaron a notificar a los contribuyentes y responsables, actos tendientes al cobro de obligaciones tributarias, tales como Intimaciones, Actas de Requerimiento de Derechos Pendientes, entre otros, generando acciones de defensa de los sujetos pasivos que dieron lugar a nuevos procedimientos administrativos y judiciales, algunos de los cuales han llegado a ser conocidos por los Juzgados Superiores de los Contencioso Tributario e incluso por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

En este entorno se ha gestado la inquietud de preparar el presente estudio, con el ánimo de profundizar en la esencia del silencio administrativo y sus efectos procesales, contrastándola, además, con la garantía constitucional del Derecho a Petición y oportuna Respuesta, para tratar así de desmontar el trasnochado andamiaje argumentativo con el que la Contraloría General de la República y el SENIAT pretenden revertir tanto años de evolución experimentados por esta ficción legal.

  1. El Derecho Constitucional de “Petición y Oportuna Respuesta” como límite para la aplicación arbitrario del silencio negativo como manifestación definitiva de la Administración.

El derecho de petición y oportuna respuesta se encuentra contenido en la mayoría de las Constituciones de los países americanos y europeos, y constituye la piedra angular que soporta el derecho de los administrados a presentar cualquier tipo de solicitudes y obtener respuesta de la Administración Pública[1]. En el ordenamiento constitucional venezolano lo encontramos consagrado en el artículo 51 de nuestra Carta Magna, que textualmente establece lo siguiente:

Toda persona tiene derecho a representar o dirigir peticiones ante cualquier autoridad, funcionario público o funcionaria pública sobre los asuntos que sean de la competencia de éstos o éstas, y de obtener oportuna y adecuada respuesta. Quienes violen este derecho serán sancionado o sancionadas conforme a la ley, pudiendo ser destituidos o destituidas del cargo respectivo.

Esta norma no representa una novedad dentro de nuestro estamento constitucional, encontrando alusiones al derecho de los ciudadanos a representar ante cualquier autoridad legítimamente constituida, en textos tan antiguas como la Constitución del Estado de Venezuela del 24 de septiembre de 1830 (Art. 193)[2]. Su presencia desde hace casi dos siglos en las diversas constituciones y con las distintas variantes que ha presentado, no hace otra cosa más que confirmar la voluntad histórica del Estado venezolano de favorecer la

[1] ABELLA ZÁRATE, J. (2007), Procedimiento Constitucional y Contencioso Administrativo en Materia Tributaria. Legis Editores, Colombia.

[2] Art. 193. Todo venezolano puede representar por escrito al Congreso, al Poder Ejecutivo, y demás autoridades constituidas, cuanto considere conveniente al bien general del Estado; pero ningún individuo o asociación particular podrá hacer peticiones en nombre del pueblo, ni menos arrogarse la calificación de pueblo. Cuando muchos individuos dirigieren alguna petición al Congreso, al Poder Ejecutivo y demás autoridades, todos serán responsables de la verdad de los hechos, y los cinco primeros que suscribieren quedan responsables de la identidad de todas las firmas. (Subrayado nuestro)

participación activa de los ciudadanos en el desarrollo de la gestión pública, para la protección o defensa de intereses particulares o colectivos.

Sin embargo, esta garantía constitucional no ofrece un derecho ilimitado para los ciudadanos sino que, por el contrario, se han establecido ciertos límites que ajustan el ejercicio de esta atribución a los parámetros de razonabilidad que demanda la vida en sociedad organizada. De ahí que encontremos que, en primer lugar, la misma norma exige que el administrado presente su solicitud ante una autoridad o funcionario competente para atender el asunto en cuestión, procurando evitar las complicaciones que derivarían de innumerables solicitudes, de cualquier naturaleza, anárquicamente interpuestas ante cualquier funcionario, sin consideración de los criterios de competencia (materia, territorio, etc.) que impone la estructura organizativa del Estado.

En segundo lugar, encontramos la delimitación hecha tanto por la doctrina como por la jurisprudencia venezolana, donde se ha afirmado pacíficamente que el derecho a oportuna y adecuada respuesta en ningún caso puede entenderse como una garantía (ni siquiera un indicio) de que el administrado recibirá una respuesta inmediata y/o totalmente satisfactoria para sus pretensiones. En este sentido se ha pronunciado la Sala Constitucional del Tribunal Supremos de Justicia[1], dejando sentado lo siguiente:

[1] Sentencia 2073 de la Sala Constitucional de Tribunal Supremo de Justicia del 30 de octubre de 2001, Caso: Cruz Elvira Marín. Consultada en www.tsj.gov.ve

La disposición transcrita, por una parte, consagra el derecho de petición, cuyo objeto es permitir a los particulares acceder a los órganos de la Administración Pública a los fines de ventilar los asuntos de su interés en sede gubernativa. Asimismo, el artículo aludido, contempla el derecho que inviste a estos particulares de obtener la respuesta pertinente en un término prudencial. Sin embargo, el mismo Texto Constitucional aclara que el derecho de petición debe guardar relación entre la solicitud planteada y las competencias que le han sido conferidas al funcionario público ante el cual es presentada tal petición. De esta forma, no hay lugar a

[1] Sentencia 2073 de la Sala Constitucional de Tribunal Supremo de Justicia del 30 de octubre de 2001, Caso: Cruz Elvira Marín. Consultada en www.tsj.gov.ve

dudas, en cuanto a que la exigencia de oportuna y adecuada respuesta supone que la misma se encuentre ajustada a derecho, pero no implica necesariamente la obligación de la Administración de acordar el pedimento del administrado, sino sólo en aquellos casos en que el marco jurídico positivo permita al órgano de la Administración tal proceder, sobre la base de las competencias que le han sido conferidas.

Desde la óptica anotada, la petición es ciertamente un derecho fundamental, pero no supone que pueda dirigirse cualquier planteamiento ante cualquier autoridad pública; del cual pretenda derivarse un supuesto ‘derecho a acordar lo pedido’, cuando la solicitud que ha sido planteada excede el ámbito objetivo de potestades y facultades del órgano que está llamado a responderla, en este caso, denegándola. (Subrayado nuestro)

Visto esto, encontramos que el artículo 51 se complementa con otras normas que, atendidas ya desde la perspectiva de las obligaciones de la Administración Pública y no de las garantías de los administrados, conforman el concierto regulatorio que protege el derecho de los ciudadanos a obtener respuesta a sus solicitudes. En este sentido tenemos que el artículo 141 de la Carta Magna impone a la Administración Pública la obligación genérica de estar al servicio de los ciudadanos, fundamentándose, entre otros, en los principios de honestidad, celeridad, eficacia, eficiencia, rendición de cuentas, etc. Asimismo, el artículo 143 reconoce el derecho de los ciudadanos a “ser informados oportuna y verazmente por la Administración Pública, sobre el estado de las actuaciones en que estén directamente interesados e interesadas, y a conocer las resoluciones definitivas que se adopten sobre el particular(…)”

Con todo este marco normativo, se aprecia que la Carta Fundamental pone a la Administración Pública en una posición de servicio a los ciudadanos (los administrados), lo cual conlleva, entre otras responsabilidades y obligaciones, la atención y resolución de las solicitudes presentadas por aquellos, sin que le esté dado a la Administración la posibilidad de relajar o desestimar el cumplimiento de tal obligación.

Pero lo cierto es que pensar que los Funcionarios Públicos estarían en capacidad de dar respuesta a todas y cada una de las solicitudes o peticiones (cualquiera sea su naturaleza) cuyo conocimiento les sea conferido, no es más que una utopía. Es por ello que el Derecho Administrativo desarrolló la institución del Silencio Administrativo con efectos negativos como una solución con implicaciones estrictamente procesales.

Esta figura ha sido entendida por la doctrina nacional[1] como una alternativa para que los administrados puedan acudir a los órganos jurisdiccionales cuando la Administración se revele a resolver las acciones recursivas que tenga bajo su conocimiento, sin que en ningún caso puedan entenderse que se ha producido un acto tácito que recoja la manifestación de voluntad de la Administración.

Por su parte, la doctrina extranjera considera que el silencio administrativo no pone fin al procedimiento, ni exonera a la Administración de su obligación de resolver expresamente. En este sentido, el catedrático español Eduardo García de Enterría[2] sostiene los siguiente:

[1] ARAUJO, J. (2001), Principio Generales del Derecho Procesal Administrativo. Editorial Melvin, Caracas. P. 416

[2] GARCÍA, E. (2004), Curso de Derecho Administrativo I. Civitas Ediciones, Madrid.  P. 607

La atribución de un valor negativo o desestimatorio al silencio o inactividad formal de la Administración tiene n origen y una funcionalidad muy concretos, estrechamente ligados a la singular configuración técnica del recurso contencioso-administrativo como un proceso impugnatorio de actos previos, cuya legalidad es objeto de revisión a posteriori.

Este singular planteamiento, cuyas raíces han quedado estudiadas en el capítulo precedente, ofrecía ab initio una quiebra importante: la Administración podría eludir el control jurisdiccional con solo permanecer inactiva; en tal caso el particular afectado por la inactividad de la Administración quedaba inerme ante ella, privado

[1] ARAUJO, J. (2001), Principio Generales del Derecho Procesal Administrativo. Editorial Melvin, Caracas. P. 416

[1] GARCÍA, E. (2004), Curso de Derecho Administrativo I. Civitas Ediciones, Madrid.  P. 607

de toda garantía judicial. (Civitas Ediciones, S.L., Madrid, 2004, Pag. 600 – 601)

Se puede apreciar, pues, que la figura del Silencio Administrativo Negativo se originó como respuesta a una situación de indefensión frente a la cual se encontraban los administrados al producirse la inactividad absoluta de la Administración frente a peticiones que éstos habían presentado. Ante esta situación, el legislador tomó la decisión de admitir una “ficción legal” según la cual se atribuye a esta inactividad administrativa, ocurrida durante un período prudencial de tiempo establecido en la normativa legal, los efectos de una denegación de la solicitud presentada, permitiendo que el administrado pueda acceder a instancias superiores (sean estas administrativas o jurisdiccionales) para tramitar su solicitud.

De ahí que el silencio administrativo aparece en el escenario jurídico moderno, como una ficción legal en beneficio del administrado y de efectos eminentemente procesales, ya que no configura bajo ningún supuesto, una respuesta formal y definitiva de la Administración para la solicitud que se ha sometido a su conocimiento.

Brewer-Carías[1] ha sido firme al señalar que el silencio administrativo negativo es una garantía procesal para los administrados:

[1] BREWER, A. (1981), El sentido del silencio administrativo negativo en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,  escrito para la Revista de Derecho Público N°8, Caracas. P. 28

[E]l único sentido que tiene la consagración del silencio administrativo en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos como presunción de decisión denegatoria de la solicitud o recurso, frente a la indefensión en la cual se encontraban los administrados por la no decisión oportuna por la Administración de tales solicitudes o recursos, no es otro que el establecimiento de un beneficio para los particulares, para, precisamente, superar esa indefensión. La norma del artículo 4° de

[1] BREWER, A. (1981), El sentido del silencio administrativo negativo en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,  escrito para la Revista de Derecho Público N°8, Caracas. P. 28

la Ley Orgánica, por tanto, se ha establecido a favor de los particulares y no a favor de la Administración.

También, la jurisprudencia ha sido pacífica a la hora de regular la figura del silencio administrativo negativo y sus efectos, estableciendo en sentencia del 22 de febrero de 2006 de la  Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Repuestos García II, C.A. lo siguiente:

En efecto, la figura del silencio administrativo negativo en el marco del procedimiento administrativo de segundo grado, ha sido concebida como una ficción legal con meros efectos procesales a favor del derecho de acceso a la justicia y a la defensa del administrado, que deviene para el interesado en la posibilidad de actuar por ante los órganos jurisdiccionales, circunstancia que no exime a la Administración de pronunciarse expresamente. (criterio sentado en sentencia de esta Sala de fecha 22 de junio de 1982, caso: Ford Motors de Venezuela, ratificado entre otros en fallo del 27 de Julio de 2000, Caso: Seguros Capitolio, C.A. Vs. Superintendencia de Seguros). (Subrayado nuestro).

Analizando profundamente la figura según la regulación contenida en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la Sala Pólitico-Administrativa, en Sentencia del 14 de enero de 1999, con ponencia de la magistrada Cecilia Sosa Gómez, en el Juicio de Nelson Mezerhane Gosen, en el expediente N° 3.764, Sentencia N° 6, con respecto al silencio Administrativo, ha establecido los siguientes parámetros para delimitar el alcance jurídico del Silencio Administrativo Negativo, estableciendo lo siguiente:

(…) la Sala concluye:

1°) Que la disposición contenida en el primer aparte del artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia consagra una garantía jurídica, que se traduce en un beneficio para los administradores.

2°) Que, como tal garantía, debe ser interpretada en sentido amplio y no restrictivo, pues de lo contrario, lejos de favorecer, como se quiso, al administrado, lo que haría es estimular la arbitrariedad y reforzar los privilegios de la Administración.

3°) Que esa garantía consiste en permitir el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa en ausencia de acto administrativo expreso que ponga fin a la vía administrativa.

4°) Que el trascurso del lapso del silencio administrativo sin que el particular ejerza el recurso contencioso administrativo, no acarrea para aquel la sanción de caducidad de tal recurso, contra el acto que en definitiva pudiera producirse.

5°) Que el silencio no es en sí mismo un acto, sino una abstención de pronunciamiento y por consiguiente, no cabe decir que se convierte en firme por el simple transcurso del plazo de impugnación.

6°) Que el silencio no exime a la Administración del deber de dictar un pronunciamiento expreso, debidamente fundado.

7°) Que es el administrado quien decide la oportunidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa; durante el transcurso del lapso previo en el artículo 134, o posteriormente, cuando la Administración le resuelva su recurso administrativo.

8°) Que cuando la Administración resuelva expresamente el recurso administrativo después de transcurridos los lapsos previstos en el artículo 134, el particular puede ejercer el recurso contencioso administrativo contra ese acto concreto.

9°) Que a partir del momento en que se notifica al interesado la resolución administrativa expresa de su recurso, comienza a correr el lapso general de caducidad de seis meses para el ejercicio del correspondiente recurso contencioso administrativo;(…) (Subrayado nuestro)

Igualmente es importante mencionar el siguiente extracto de Sentencia N°454 de la Sala Constitucional, del Tribunal Supremo de Justicia, Expediente N°01-0271 de fecha 04/04/2001, caso: Wilmer Emilio Raidan, el cual establece lo siguiente:

.

En efecto, cuando el Silencio administrativo se produce en el procedimiento administrativo de segundo grado, donde existe un acto administrativo previo, como ocurre en el presente caso, la técnica del silencio opera como un mecanismo que agota la instancia administrativa y brinda a tenor de lo dispuesto en los artículos 4 y 93 de la ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la garantía para el administrado e acudir a otra instancia, a fin de solicitar la revisión del acto administrativo inicial. De manera que,  una vez transcurrido el lapso para decidir el recurso administrativo interpuesto y producidos los efectos del silencio administrativo, el interesado podrá interponer el recurso jurisdiccional que proceda o, facultativamente, esperar la decisión expresa de la petición administrativa, a la cual la Administración está obligada a responder, pues, la normativa legal referida le da la posibilidad al administrado de acudir a la vía contenciosa administrativa, con el fin de que no vea afectados sus derechos por una actuación de la Administración que no le resulta imputable o espera a que se dicte la decisión expresa. (Subrayado nuestro)

Como se puede apreciar, la jurisprudencia administrativa ha sido categórica y reiterativa en relación con la obligación de la Administración de emitir un pronunciamiento debidamente fundado que resuelva las peticiones sometidas a su consideración, cuyo génesis se halla en la garantía constitucional de petición y de obtener una oportuna y adecuada respuesta en los términos consagrados en el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Ahora bien, llama la atención la posición del SENIAT de insistir en aplicar un criterio que no solo contradice la pacífica doctrina de os tribunales de la República, sino que además se muestra evidentemente instrumentalista, con el objeto de tratar de mitigar una situación de congestionamiento acaecida en la instancia decisora de los recursos jerárquicos. Sería sencillo presumir que el volumen de casos, lejos de mermar, se ha incrementado en la misma proporción que se aumenta la base contribuyente (sin mucho análisis) por simples razones demográficas. Sin embargo, consideramos que lo deseable sería una gestión administrativa apegada a criterios técnicos y científicos, en pro de la justa distribución de las cargas públicas como lo exige nuestro texto constitucional.

Obvian, además, la Contraloría y el SENIAT, las incosistencias que podrían derivarse de la aplicación del criterio expuesto en el Oficio 01-00-000312 aludido al comienzo del presente, toda vez que de una interpretación sistemática e integral de las normas del Código Orgánico Tributario (tanto el derogado de 1994 sobre cuyas normas se emitió el mencionado oficio, como del vigente desde el 2001) se puede apreciar que la intención del legislador nunca fue relevar a la Administración de su obligación de resolver las peticiones hechas por los administrados, entre las cuales se cuentan los recursos jerárquico.

Así, tenemos que en materia de prescripción, la interposición de recursos jerárquicos suspende el cómputo del lapso para su consumación, bajo distintas condiciones según se trate de períodos regidos por el derogado Código de 1994 o por el vigente de 2001. Lo cierto es que bajo el imperio de cualquier de estos dos códigos, la suspensión de la prescripción cesa una vez transcurridos 60 días desde la fecha de resolución del asunto, independientemente que­ se trata de una decisión expresa (por acto debidamente motivado) o por tácita por haber operado el silencio administrativa negativo. Ello, naturalmente, conlleva el riesgo para la Administración de perder el derecho accionar contra el contribuyente en caso que se consume la prescripción.

Pues bien, planteado el asunto en estos términos, cabe preguntarse lo siguiente: Si el legislador quiso (como plantea la Contraloría) diferenciar la figura del silencio administrativo negativo en materia tributaria de cómo ésta conoce en el derecho administrativo general, atribuyéndole efectos ciertamente resolutivos y no meramente procesales, entonces ¿Por qué se contempló en el artículo 55 del Código de 1994 (ahora 62 en el vigente) la reanudación del cómputo de la prescripción aún en los casos de silencio administrativo negativo? ¿Por qué se regula la prescripción posterior a la configuración del silencio administrativo negativo, si antes de cumplirse los 4 años para que prescriban las obligaciones, inevitablemente habría caducado el lapso 25 días hábiles para que el contribuyente interpusiese el recurso contencioso tributario, obteniendo firmeza y ejecutoriedad la decisión tácita de la Administración?

Lo lógico pareciera ser que, si el legislador realmente hubiese querido favorecer la posición de la Administración Tributaria en los términos señalados por la Contraloría, se obviase cualquier mención al cese de la suspensión del cómputo de la prescripción y se advirtiese al sujeto pasivo la necesidad de recurrir ante el órgano jurisdiccional, ya que, en razón de la enorme diferencia entre el lapso de prescripción (4 años) y el plazo para interponer el recurso contencioso tributario (25 días hábiles), siempre se consumaría primero la firmeza del acto decidido tácitamente que la prescripción de las obligaciones tributarias recurridas en jerárquico. Consumada la firmeza de la decisión tácita, tendríamos que atender a un régimen distinto de prescripción de 6 años de conformidad con lo dispuesto en el artículo 59 del código vigente.

Sin embargo, el tema pareciera estar muy claro para la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, que en Sentencia No. 01647 del 30 de noviembre de 2012, Caso: Bodegón Eurolicores, C.A., dejó sentado lo siguiente:

Particularmente interesante se presenta el caso cuando se ejerce un recurso administrativo, pues el término de la prescripción se suspende hasta por sesenta (60) días después de que sea decidido bien sea en forma expresa o tácita.

Ahora bien, el artículo 55 del Código Orgánico Tributario de 1994, hace alusión a la adopción de una “resolución definitiva tácita o expresa”, lo cual quiere significar, que cuando un contribuyente ejerce un recurso jerárquico contra un acto administrativo de contenido tributario, la decisión que recaerá sobre tal asunto constituirá el acto decisorio concluyente de la fase de segundo grado en materia administrativa, que puede ser expresa mediante la emisión dentro del término de cuatro (4) meses de una resolución que resuelva el recurso jerárquico.

Por el contrario, la decisión podría ser tácita cuando la Administración Tributaria no decida en forma expresa dentro del término que la Ley señala para resolver el recurso jerárquico, el cual a tenor de lo establecido en el artículo 170 del Código Orgánico Tributario de 1994, aplicable ratione temporis, es de cuatro (4) meses a partir de la fecha de interposición del recurso jerárquico, quedando a facultad de la contribuyente de ejercer el recurso contencioso tributario por vía del silencio administrativo negativo (artículo 185 numeral 3 eiusdem), o esperar a que la Administración Tributaria dicte el acto.

No obstante, en el caso que la Administración Tributaria decida tardíamente el recurso administrativo, no puede entenderse que a partir de este momento se iniciaba el cómputo de los sesenta (60) días para que cese la suspensión de la prescripción y continúe su transcurso, pues se estaría estableciendo una limitación no prevista por el legislador al momento de establecer la figura de la prescripción, ya que en caso que la Administración Tributaria no decidiera el recurso jerárquico, la suspensión sería indefinida en el tiempo.

Es por ello, que el Código Orgánico Tributario de 1994, aplicable para los períodos investigados (los comprendidos entre los meses de marzo de 1995 a noviembre de 1996) estableció en su artículo 170 un lapso para que la Administración sustanciara y decidiera el recurso jerárquico y en el supuesto que no lo hiciere dentro del referido plazo, debía entenderse que el recurso jerárquico había sido denegado tácitamente y el contribuyente tendría la opción de acudir a la instancia judicial mediante el recurso contencioso tributario por vía del silencio administrativo, sin que la espera de resolución del jerárquico implicara que, a los efectos de la prescripción la causa de suspensión aun persistía.

Precisado lo anterior, se observa que en el caso de autos el Tribunal de instancia verificó que se consumó dicho término de prescripción de cuatro (4) años a que hace alusión el artículo 51 del Código Orgánico Tributario de 1994, aplicable ratione temporis al caso de autos y que no existió ninguna causal de interrupción de la misma.

De la fallo parcialmente transcrito se evidencia claramente que la Sala ha sido firme y categórica al determinar que las obligaciones derivadas de los actos que fueron recurridos en jerárquico y no decididos oportunamente por la Administración Tributaria prescribieron por haber alcanzado, con el paso del tiempo, más de 4 años de inactividad por parte del ente recaudador, mediando el tiempo de suspensión correspondiente en los términos del artículo 55 del Código aplicable en razón del tiempo.

  1. Conclusiones y Recomendaciones.

Sobre la base de las consideraciones y antecedentes previamente analizados, podemos concluir que la opinión emitida por la Contraloría General de la República mediante Oficio N° 01-00-000312 de fecha 22 de mayo de 2007, donde se instaba al Servicio Nacional Integrado de Administración aduanera y Tributaria (SENIAT) a intentar acciones de cobro respecto de obligaciones tributarias contenidas en catos impugnados por recursos jerárquicos aún no decididos, distorsiona acomodaticiamente el entendimiento de la figura del Silencio Administrativo con efectos Negativos, en detrimento de los derechos e intereses de los contribuyente y responsables que tendrán enfrentar gestiones de cobro sobre obligaciones carentes de firmeza y ejecutoriedad, siendo incluso mayor el riesgo cuando se trate de gestiones manifiestamente conducentes al inicio del procedimiento de Juicio Ejecutivo regulado por los artículos 289 y siguientes del Código Orgánico Tributario.

En tal sentido, recomendamos establecer una estrategia institucional con el fin elevar a la consideración de Contraloría General de República y del Servicio Nacional Integrado de Administración aduanera y Tributaria (SENIAT), una solicitud de rectificación para que se aparte expresamente del criterio contenido en el Oficio N° 01-00-000312 del 22 de mayo de 2007 y se acoja a la doctrina jurisprudencial que pacífica y reiteradamente ha mantenido el Tribunal Supremo de Justicia e instruyan lo conducente a sus respectiva dependencias con atribuciones de fiscalización y determinación tributaria.

Bibliografía

 

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Far far away, behind the word mountains, far from the countries Vokalia and Consonantia, there live the blind texts. A small river named Duden flows by their place and supplies it with the necessary regelialia

A Little Of Our Story

We were simply born to paint pixels for a living

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